Kapitel 3

Europäische Entwicklungen und Perspektiven

Auf europäischer Ebene wurden in den letzten zehn Jahren sowohl die rechtlichen Voraussetzungen als auch die politischen Rahmenbedingungen dafür geschaffen, um Nicht-Diskriminierung und Chancengleichheit in den EU Mitgliedsstaaten durchsetzen zu können. Die beiden Anti-Diskriminierungsrichtlinien, die sogenannte „Rahmengleichbehandlungsrichtlinie“, 1 die Diskriminierungen aus Gründen der sexuellen Orientierung, der Religion oder Weltanschauung, des Alters oder/und einer Behinderung verbietet, sowie die „Rassismusrichtlinie“ 2, die auf die Umsetzung des Gleichbehandlungsprinzips unabhängig von ethnischer Herkunft abzielt, haben eine europarechtliche Basis geschaffen, die in den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden musste. Basierend auf den Erfahrungen, die im Bereich der Gleichbehandlung von Männern und Frauen gemacht worden waren und die gezeigt haben, dass bloße Verbote noch keine Garantie für die Eliminierung von Diskriminierungen sind und insbesondere infolge der Erkenntnis, dass strukturelle Diskriminierungen nicht mit individuellem Opferschutz bekämpft werden können, sehen die Richtlinien (RL) auch ausdrücklich die Möglichkeit vor Positive Maßnahmen einzusetzen.

Positive Maßnahmen

Für Menschen mit Behinderungen ist sogar eine weitergehende Ausnahmeregelung vorgesehen, die Mitgliedsstaaten die Möglichkeit einräumt, Bestimmungen zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit am Arbeitsplatz beizubehalten oder zu erlassen, bzw. Bestimmungen oder Vorkehrungen einzuführen oder beizubehalten, die einer Eingliederung von Menschen mit Behinderung in die Arbeitswelt dienen oder diese Eingliederung fördern. 3 Die Zielsetzungen dieser Bestimmung sind nicht ganz klar, sie deuten aber darauf hin, dass im Bereich der Behinderung im Zuge der Verhältnismäßigkeitsprüfung eine andere Gewichtung vorzunehmen wäre. Dies spricht auch dafür, dass die derzeit bestehenden Quotensysteme, die neben Österreich auch in Frankreich und in Deutschland zu einer Einstellungsverpflichtung für ArbeitnehmerInnen führen, rechtmäßig sind.

Abgesehen von der rechtlichen Dimension ist die Europäische Kommission aber auch treibende Kraft in der praktischen Umsetzung von tatsächlicher Chancengleichheit in den Mitgliedsstaaten. Zeitgleich mit der Erlassung der beiden Richtlinien wurde auch ein Aktionsprogramm 4 zur Bekämpfung von Diskriminierungen beschlossen, das für den Zeitraum 2001-2006 Finanzmittel von 98,4 Millionen Euro für Unterstützung bei der effektiven Umsetzung der Richtlinien bereitstellte. Mit Mitteln aus diesem Programm sowie aus dem Folgeprogramm PROGRESS 5 wurden in den letzten Jahren eine Vielzahl an Projekten finanziert, die zu einer Klärung offener Fragestellungen, wie eine effektive Umsetzung des Gleichbehandlungsgebotes in den Mitgliedsstaaten erfolgen kann, beitrugen. Im Zuge dieser Projekte konnten die Kompetenzen von involvierten NGOs, Verwaltungsbehörden und anderen staatlichen Stellen, von RichterInnen, etc. zum Thema Nicht-Diskriminierung sowie die öffentliche Wahrnehmung der Relevanz von Diskriminierung im europäischen Alltag gesteigert werden.

Die politischen Zielsetzungen der Europäischen Kommission haben sich in den letzten Jahren immer wieder in ihrem Fokus verändert, was natürlich auch Auswirkungen auf die finanzierten Projekte hatte.

So war bezüglich der zugrundeliegenden Zugänge eine Abfolge der prioritären Zielsetzungen wie folgt zu beobachten:

• Gleichbehandlung (equal treatment)
• Nicht-Diskriminierung (non-discrimination)
• Chancengleichheit (equal opportunities)
• Durchgängige Gleichstellungs- und Nicht-Diskriminierungsorientierung ( Equality Mainstreaming)
• Soziale Eingliederung (social inclusion)

Dies spiegelte sich auch in den jeweiligen Subzielen bzw. konkreten Maßnahmen wider, die schwerpunktmäßig gesetzt wurden.

EU Politiken – Wandel der Strategien

Der Anspruch dafür Sorge zu tragen, dass mehr Chancengleichheit in der Praxis umgesetzt werden kann, führte dazu, dass zunehmend auch das Thema Positive Maßnahmen ins Blickfeld der Europäischen Kommission rückte.

Eine Reihe von Studien wurde in Auftrag gegeben mit dem Ziel zu analysieren, welche Relevanz das Instrument Positive Maßnahmen für die von den Richtlinien erfassten Zielgruppen in Europa haben könnte, welcher rechtliche Rahmen dafür zur Verfügung stehen könnte (siehe dazu die Ausführungen im Kapitel 1, Was sind Positive Maßnahmen?) und welche Erfahrungen bisher in der europäischen Praxis gemacht wurden.

Basierend auf den bis dato vorliegenden Studienergebnissen (siehe dazu Angaben in der Literaturliste) wurde im Rahmen des Projektes PAMECUS (Positive Maßnahmen in Europa, Kanada, den Vereinigten Staaten und Südafrika, eine vergleichende Analyse), das im Auftrag der Europäischen Kommission durchgeführt wurde, um ein besseres Verständnis darüber zu erhalten, welche Rolle Positive Maßnahmen in der Praxis bei der Vermeidung oder Beseitigung von Diskriminierungen spielen könnten, eine Definition erarbeitet, die das derzeitige Verständnis von dem, was Positive Maßnahmen im europäischen Kontext bedeuten könnten, zusammenfasst.

Weiters hat die Studie interessante Erkenntnisse über den Stellenwert von Positive Maßnahmen in Europa im Vergleich zu den USA, Kanada und Südafrika, über die häufigsten Anwendungsbereiche bzw. -methoden, die größten Stolpersteine sowie Anforderungen an die EU Politik hervorgebracht.

Auffallend ist die Definitionsvielfalt in den unterschiedlichen nationalen Kontexten. Positive Maßnahmen wurden sehr oft verwechselt, vermischt bzw. als Synonym für Diversity Management oder Quoten verwendet. Eine begriffliche Klärung sowie mehr Transparenz der rechtlichen Relevanz von Positiven Maßnahmen scheinen notwendig. Der Zuspruch zum Thema war gleichermaßen sehr unterschiedlich je nachdem, welche Erfahrungen mit Positiven Maßnahmen in einem konkreten Land bisher gemacht wurden. Während österreichische StudienteilnehmerInnen dem Einsatz von Positiven Maßnahmen sehr wohlwollend gegenüberstanden, wurde dem Thema in den Niederlanden sehr verhalten begegnet. Dies wurde damit begründet, dass das was in den Niederlanden unter Positiven Maßnahmen verstanden würde sehr negativ konnotiert sei, weil es in der Vergangenheit schlechte Erfahrungen (konkret mit der gezielten Einstellung von NiederländerInnen mit unterschiedlichen ethnischen Hintergründen in den Polizeidienst) gegeben hatte.

Die unmittelbaren Auswirkungen der einzelnen untersuchten Maßnahmen wurden generell als relativ positiv eingestuft. Allerdings waren viele Maßnahmen als kurzfristige Projekte angelegt, die eher nicht auf ihre Auswirkungen und Zielerreichung hin evaluiert wurden (siehe Kapitel 6, Abschnitt Effektivität positiver Maßnahmen). Ein massives diesbezügliches Problem in ganz Europa stellt die mangelnde Verfügbarkeit von Daten über Menschen vor allem in Bezug auf ihren ethnischen und/oder religiösen Hintergrund oder ihre sexuelle Orientierung dar. Ohne Informationen über diese Hintergründe ist aber der Einsatz von spezifischen Fördermaßnahmen schwierig, da weder deren Notwendigkeit ermittelt bzw. nachgewiesen werden noch überprüft werden kann, ob die eingesetzten Maßnahmen auch wirklich greifen.

Die Frage der Sammlung von statistischen Daten zur Arbeits- und Lebenssituation von Angehörigen benachteiligter Gruppen ist daher derzeit ein Thema, dem auf europäischer Ebene starkes Augenmerk zukommt (siehe Kapitel 6, Abschnitt Datensammlung). Offen ist dabei nicht nur die Frage, wie diese Daten zu beschaffen sind, sondern insbesondere auch, wie deren Sammlung mit dem Recht auf Datenschutz vereinbar ist. Derzeit wird daher auch nach Möglichkeiten gesucht, wie mit Hilfe von vergleichbaren Indikatoren brauchbare Informationen erarbeitet werden können. Und in Zusammenhang mit der zunehmenden Verquickung von Nicht-Diskriminierung und sozialer Eingliederung wird natürlich auch Themen der sozialen Benachteiligung unabhängig von spezifischen Gruppenzugehörigkeiten mehr Aufmerksamkeit zuteil.

Ein weiteres Thema, das auch in Zukunft sowohl europäische als auch nationale Behörden beschäftigen sollte, ist nach wie vor die gesellschaftliche Bewusstseinsbildung dafür, dass es strukturelle Diskriminierungen gibt, um die Motivation zu steigern Positive Maßnahmen einzusetzen und insbesondere auch deren Akzeptanz zu erhöhen. Denn in vielen Ländern herrschte die Überzeugung vor, dass Einzelmaßnahmen zwar ganz nett seien, dass sie aber, wenn sie nicht begleitetet würden, von gesamtgesellschaftlichen Veränderungsprozessen, die eine Anerkennung von Vielfalt als Mehrwert für alle mit sich brächten, nachhaltig wenig sinnvoll seien und dann eher die Gefahr der „QuotenrepräsentantInnen“ (siehe Kapitel 6, Lessons Learned) mit sich brächten.

Anmerkungen